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文 | 江苏警官学院现代警务研究中心 王希睿

近年来自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共安全事件多发，如何提高突发公共安全事件处置能力尤其是处理范围广、难度大、扩散快的特别重大、重大公共安全事件的应急管理能力，是当前各级政府需要解决的重要现实课题。公共安全事件防控的关键流程离不开数据信息的支撑。数据治理不仅为公共安全事件的应急管理提供了全面性、关联性、系统性的思维模式，而且为应急管理的决策和实施提供了科学、客观、有效的技术支持。

一、公共安全领域数据治理的有利契机

（一）国家高度重视数字化应急管理

公共安全是国家安全的重要领域，与人民群众生命财产安全等切身利益密切相关。党的二十大报告共 16 次提及风险，强调“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架”“推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。“十四五”规划纲要强调着力发展数字经济，加强数字社会建设，针对突发性重大公共安全事件的危害性和破坏力，在布局建设数字政府中提出，强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力。陆续实施的《数据安全法》《个人信息保护法》就规范数据和个人信息处理活动做出具体规定。《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》要求健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度。顶层设计和法律规范为各地进一步发挥信息技术独特优势、完善数字化应急治理体系、提升重大公共安全事件应急管理效能指明了方向，提供了遵循。

（二）各地数字化应急管理的制度保障

我国对公共安全应急管理的大规模理论和实践研究兴起于 2003 年“非典”疫情之后。国务院对抗击“非典”疫情全过程进行了经验和教训总结，明确提出各级政府要加快构建突发公共事件应急管理体系。各地参照《国家突发公共安全事件总体应急预案》，结合实际制定地方应急响应体系，作为报送各种级别公共事件信息的标准和分级处置各类突发公共事件的依据。为解决部门信息“孤岛”和信息“烟囱”问题，各省市纷纷组建大数据局或大数据管理中心，融合建设人口库、自然资源库、法人库等基础数据库，为应急响应奠定了良好的数据基础。各部门也在积极寻求重大公共安全事件的应对策略，制定完善应急管理制度，促进全面管理与重点管理相结合，对公共安全领域的重点行业、地区等给予密切关注。如江苏率先建立省级层面重大涉稳风险联合研判机制，围绕政治安全、经济金融、民生矛盾、生产安全、网络信息等构建社会稳定指标体系，以大数据支撑打造风险“识别、监测、预警、处置”闭环管控新模式。我国正紧紧围绕完善风险监测预警体系、国家应急管理体系、建设大安全大应急框架、以新安全格局保障新发展格局等重大部署，完善数据赋能应急管理的体制机制。

（三）重大公共安全事件中的数据治理经验

数据是应对重大公共安全事件的关键要素，重视日常数据收集感知，及时通报预警信息，动员全社会力量进行防范，可高效应对重大公共安全危机。2020 年，新冠疫情成为最大的“黑天鹅”，对经济社会产生了巨大影响，但是也因此获得了最宝贵详实的人口、医疗、交通、商超等基础数据信息，成为检验数据驱动应急管理实效的“自然机遇”，也使大数据真正进入公众和政府视野，激发了智慧城市精细化、实效化的变革发展。大数据在新冠疫情防控中被广泛应用于支持病毒溯源与分析、支撑流行病学调查与诊断、精准监测和研判疫情、有效排查疫情、远程医疗诊疗、准确预警疫情等疫情防控全过程。在常态化疫情防控期间，各地持续加强数据搜集与融合工作，建立常态化数据监测机制，提升政府公共安全事件应急响应能力，用数据分析构建起了一张无形的“防控网”。

二、重大公共安全事件中数据治理的挑战

尽管数据治理带来了高效便捷的公共安全危机预防与应对方式，但在实践中仍存在诸多有待突破的重点难点问题。

（一）统筹规划滞后

在数据治理系统化构建中，各地各部门各自为战，看似应急数据初具规模，实则散落于各个系统，碎片化严重。重大公共安全事件往往具有跨区域、多灾种交织并发的特点，影响面积广泛，破坏程度严重，甚至呈现指数级快速扩展的趋势，现行应急指挥协调体系难以快速有效应对此类重大公共安全事件，容易错失监测预警、指挥调度、抢险救援等应急处置的最佳时机。国家和省级层面受制于大数据中心一体化和应急管理大数据平台整体建设进度，以及应急数据共享联动机制不完善等因素，短时间内无法汇集融合多重可信数据，没有形成一个平台“全域监测、统一指挥、协同作战、统筹决策”的架构，滞后了突发事件的紧急处置决策。并且跨区域互补资源没有形成高效的应急调配机制，通过数据系统调动专业力量，快速控制事件态势、避免次生伤害的目标尚未完全实现。

（二）制度规范缺失

2012 年我国公布了 90 个智慧城市建设试点，对应急数据的建设与治理提出了更高的要求，急需填补制度漏洞或不足。第一，数据的法律权属边界模糊不清。应急数据可能涉到国家、商业的安全秘密与个人的隐私等，即使政府已将企业或其他社会组织数据进行了数据脱敏，但是采集方、使用方、管理方的权责不清，极大地影响应急数据的融合共享意愿，企业和公众存在排斥情绪。第二，技术层面缺乏统一标准。在全国层面，应急管理信息化建设的具体实施标准未能达到统一，亦未专门制定针对突发事件数据管理的规范准则，缺少应急数据清单，对于技术、接口、安全等细则规范不一，数据异源结构差异大，无法融合形成跨区域、跨部门、跨行业的应急数据合力。第三，应急数据全流程监管制度不够健全。应急数据要经过采集、存储、关联、共享、利用等重重关卡，这个过程中可能会遇到泄露、窃取、被篡改或攻击等安全隐患，数据的全流程应用与管理规范不健全，应急状态下数据采集和应用活动可能产生的安全风险不明晰，缺少应对方案，监管制度陷于技术手段更新过快、成本过高等困境，数据安全风控与监管难度较大。

（三）基层基础薄弱——以新冠疫情防控为例

突发性公共安全事件是基层数据治理的重大挑战，在新冠疫情防控中就暴露出一些基层数据治理共性问题。第一，基层数据收集难以兼顾时效与秩序。信息采集现场人群聚集混乱；相关行业、企业在日常无数据收集意识或不愿意向其他单位提供数据资源；个人自主填报数据靠自觉，难监管，困难人群更加边缘化等。第二，数据应用精准度不高。多地在疫情爆发初期，由于数据融合分析不精确，出现了一刀切现象，如旅居人员因黄码无法住宿乘车、健康码误判变黄、重复严查黄码人员等。第三，硬、软件基础条件较差。基层手工填报和重复报数屡见不鲜，数据采集、交换、分析等基础设施建设较为薄弱；专业知识强、综合素质高的应急数据人才极度缺失，并且缺少制度化、体系化的人才培养方案。第四，善后处置不明。尚未针对突发事件期间采集的个人、企业数据设立退出机制，也未制定突发事件应急工作结束后公共数据和个人信息的处理制度。

三、加强数据治理应对重大公共安全事件的对策建议

数据赋能新冠疫情防控是我国依靠数据应对重大公共安全事件的典型案例，数据治理已逐步成为社会治理的重要方式，但是距离智慧城市的信息感知测量和交互传递不受时空限制、集预防与应急于一体的重大公共安全事件治理目标仍有差距，需要切实提高我国公共安全应急治理能力和治理水平。

（一）加快推进数据治理的统筹规划

各级政府已明确提出要将智慧应急作为提升政府治理数字化水平的重要领域。在贯彻落实中央和部省相关部署时，要围绕重大公共安全事件应急状态下数据统筹管理这个“牛鼻子”问题，推动应急工作向数字化、网络化、智能化转型升级。第一，应对公共安全事件不同阶段数据，如日常监测、预警预报、应急救援、发展态势、灾后恢复等信息，通过各种制度性或非制度性渠道予以广泛收集与应用。对于重大公共安全事件，必要时应设置区域性应急指挥总部，突出核心地位，探索建立有效的应急响应框架，统筹打通数据流通“关节”。第二，将应急管理融入全省（市）“一网统管”体系，在推进数字政府建设整体时，规划设置风险防控与应急指挥专项模块。在海量数据汇聚的基础上有序开展数据采集、挖掘和融合，从根本上解决以往应急数据标准不一、流动不畅、共享不顺的问题。第三，总结提炼近年来各省、各行业在处突、救援、抗灾、战疫中数据采集和应用管理方面的经验做法，在全国范围有序复制推广，拓展基于数字信息的平台架构、机制流程、创新术应用等在防范化解重大公共安全风险中的功能。

（二）建立健全应急数据相关规章制度

应急数据采集与管理需要法律法规以及政策的规范，克服政府内部根深蒂固的政治分歧与组织分歧。第一，要加快数据的产权性质的研究，明确数据采集方、使用方、管理方的权力与义务法定范围，尤其是政府数据开放应当区分数据类型、保护好数据拥有者的合法权益，为应急管理中的数据应用奠定基础，充分满足在应急情况下的数据快速处理与权利安全的双重要求。第二，切实加强数据汇集、系统集成、联勤联动、共享开放等全流程管理，扎实推进数据管理标准化和数据应用精准化。在数据采集阶段规范数据的清单、来源、质量、结构等基本信息；在融合过程中根据国家相关保密法规要求以及个人隐私保护相关规定在数据脱敏后进行交易；在数据应用时，使用方需基于合法的授权范畴有效地运用数据，同时采取相应的策略使交易数据的安全性得到保障，不得拓展使用的范畴。第三，按照“数用分离、智能驱动”的思路，在《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》确定的应急管理工作目标和“一案三制”的基础上，完善层层递进的应急数据管理标准体系，优化演练流程。第四，监管方以法律规制为依据，对政府、企事业单位等的交换数据行为加以充分地指导与有效地监督。组织对数据安全事件的调查和处置，确保事前、事中、事后都有制度约束。并在责任主体存在矛盾时加以有效地协调，加大对违法违规行为的处罚力度，做好相应的仲裁工作。

（三）夯实数据治理的基层基础建设

应急数据管理是一项系统工程、长期工程，也是全员工程。基层既是数据采集的主要来源点，也是数据应用的最终落脚处。需要加强基层人员的素质意识，加快数据基础设施建设，确保应急数据资源真正发挥其价值。第一，从意识源头加强基层数据治理主体的责任感使命感。既要让基层治理主体认识数据的重要与价值，也要充分肯定人在面对突发公共安全事件时的主观能动性，创造积极主动的数据治理基层责任体系。第二，注重培养数据与应急相结合的全方位专业技术人才。在全社会打造数据创新的良好环境，提倡用数据说话的思维方式，充分发挥联盟、协会在整合“政、产、学、研、用”优势资源方面的积极作用。从专业知识技能、行业素质等多方面形成了规范化、体系化的培养方案并组建团队，让专业的人做专业的事，为应急数据治理提供精准助力。第三，加快推进互联互通的数据设施建设。搭建大数据产业与应急管理对接平台，推动供需两端合力攻关应急数据治理难题。并由此促进重大公共安全事件应急管理重点由“事后应急响应”向“源头应急预警”转变，提升多维度与深层次的数据分析能力、系统化与高效性的预判预警能力以及动态性的数据监控能力，攻克“平与战”之间如何转换的问题，不断提升重大公共安全数据治理的工作效率和精细化程度。

（四）加强公共安全事件应急数据安全保障

应急数据应对重大公共安全事件预警的首要分析要素，应当保证数据生产、存储、传输、访问、使用、销毁、公开等全过程的安全，并保证数据处理过程的保密性、完整性、可用性。一方面，要做到网络和系统安全。在硬件方面建设应急数据保存、传输所用的专门服务器，软件方面建设相对平稳的运行系统，保证该系统能够抵御恶意代码或其他恶意行为攻击。在构建好应急数据安全的软硬件设施之后，还需要通过动态修复信息物理融合系统安全中的未知的攻击漏洞及防范可能攻击方式。另一方面，要维护信息安全。通过密码算法、信息存储等技术对数据进行主动保护。对涉及隐私的应急数据内容要作加密、匿名化处理。按照数据类型与私密程度，分级分类设置事前规划许可。根据重要性、紧急程度等特质，对应急数据按照一般数据、重要数据、核心数据进行分级分类管理。明确不同级别信息对应的管理部门的许可权限，同时将诸如地理信息一类的企业也可能获得的数据，也应当纳入许可管理范围。通过以上措施，确保公共安全事件应急数据的安全运行和合法使用。【本文项目：2020 年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“基于标准化视角的高等学校安全防控体系研究”（2020SJA0512）；2022 年度江苏省社科应用研究精品工程课题“江苏推进长江经济带构建生态环境执法协作机制研究”（22SYC-169）】

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第1期）